Ábyrgðin er Alþingis

„Á undanförnum árum hafa fyrirtæki í sjávarútvegi greitt tugi milljarða króna í veiðigjald (rúma 11 milljarða króna í fyrra) og ófáa tugi milljarða króna í önnur gjöld og skatta. Því mætti ætla að það væri borð fyrir báru í ríkissjóði til að styðja sómasamlega við starfsemi Fiskistofu og annarra stofnana sem þjónusta sjávarútveg, svo þær fái rækt hlutverk sitt af myndugleika. Því miður virðist Alþingi hins vegar ekki hafa borið gæfu til að ráðstafa fjárframlögum til ríkisstofnana tengdum sjávarútvegi í samræmi við þau lög sem þingið sjálft hefur sett. Á því þurfa að verða úrbætur.“

Svo segir meðal annars í athugasemdum Samtaka fyrirtækja í sjávarútvegi vegna skýrslu Ríkisendurskoðunar um Fiskistofu. Athugasemdirnar fara hér á eftir: „Ríkisendurskoðun lagði á dögunum fram skýrslu að beiðni Alþingis um eftirlit Fiskistofu. Skýrslan er unnin í samræmi við lög nr. 46/2016 um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga. Í skýrslunni má finna ýmsar aðfinnslur um starfsemi Fiskistofu og ábendingar um það sem betur má fara. Flest aðildarfélög Samtaka fyrirtækja í sjávarútvegi (SFS) eiga í reglulegum samskiptum við Fiskistofu og því vilja samtökin koma eftirfarandi athugasemdum á framfæri:

Af hálfu Samtaka fyrirtækja í sjávarútvegi er því fagnað að Alþingi láti kanna hvernig einstakar ríkisstofnanir rækja lögbundið hlutverk sitt og fara með almannafé. Aðhald og reglubundin skoðun eru forsenda þess að starfsemi stofnana ríkisins verði betri og nái þeim markmiðum sem að er stefnt. Fiskistofa gegnir mikilvægu hlutverki í hinu íslenska fiskveiðistjórnunarkerfi. Hagsmunir fyrirtækja í sjávarútvegi felast í því að allir spili eftir sömu leikreglum og starfi í samræmi við lög. Af þeim sökum er skilvirkt eftirlit nauðsynlegt. Skýrsla ríkisendurskoðunar er því um margt gagnleg. Sumar tillögur eru þar sannanlega til bóta en aðrar síðri, eins og gengur. Rétt er að fara hér stuttlega yfir helstu þætti skýrslunnar.

Starfsemi Fiskistofu almennt
Í heildarsamhengi hluta má vera ljóst að Fiskistofu hefur ekki tekist nægilega vel að viðhafa það eftirlit sem lög kveða á um. Samkvæmt niðurstöðu ríkisendurskoðunar virðist þar einkum tvennt sem veldur; annars vegar skortur á fé og hins vegar skortur á mannauði. Hvorugur þessara þátta átti að koma þeim sem til þekkja á óvart. Alþingi ber ábyrgð á þeim báðum. Að því er fjárveitingar til Fiskistofu varðar, þá hefur Alþingi kveðið svo á um í lögum að veiðigjald skuli standa undir kostnaði ríkisins við rannsóknir, stjórn, eftirlit og umsjón með fiskveiðum og fiskvinnslu. Á undanförnum árum hafa fyrirtæki í sjávarútvegi greitt tugi milljarða króna í veiðigjald (rúma 11 milljarða króna í fyrra) og ófáa tugi milljarða króna í önnur gjöld og skatta. Því mætti ætla að það væri borð fyrir báru í ríkissjóði til að styðja sómasamlega við starfsemi Fiskistofu og annarra stofnana sem þjónusta sjávarútveg, svo þær fái rækt hlutverk sitt af myndugleika. Því miður virðist Alþingi hins vegar ekki hafa borið gæfu til að ráðstafa fjárframlögum til ríkisstofnana tengdum sjávarútvegi í samræmi við þau lög sem þingið sjálft hefur sett. Á því þurfa að verða úrbætur.

Víkur þá að þættinum um mannauðinn. Skortur á þekkingu hjá Fiskistofu er nefndur í skýrslu ríkisendurskoðunar og undir þá athugasemd geta SFS tekið. Skemmst er að minnast þess að Fiskistofa var færð úr Hafnarfirði norður á Akureyri. Það kann að hafa verið góð pólitísk byggðaaðgerð, en því miður flaut verulega mikil fagleg þekking úr stofnuninni við flutninginn. Telja má ljóst að vegna fyrrgreindrar stöðu er brýnt að stjórnvöld endurskoði starfsemi og rekstur Fiskistofu og ráðist í þær breytingar sem þörf er á. Engin vandamál munu leysast við það eitt að auka fjármagn. Samhliða þarf að ráðast í nauðsynlegar breytingar á starfsemi og rekstri stofnunarinnar.

Eftirlit með vigtun
Ríkisendurskoðun telur verulega vankanta vera á eftirliti Fiskistofu með vigtun afla. Undir það má taka að endurskoðunar er þörf á framkvæmd vigtunar á hafnarvog, enda hefur nokkuð skort á að framkvæmd sé sambærileg um allt land. Að því er endur- og heimavigtunarleyfi varðar telur ríkisendurskoðun að eftirlit sé takmarkað og efast er um að það skili tilætluðum árangri. Þessi ályktun þarfnast frekari skoðunar. Samkvæmt nýlegri greiningu SFS, á endurvigtunargögnum Fiskistofu úr yfirstöðum eftirlitsmanna Fiskistofu og samanburði við gögn þegar eftirlitsmaður var ekki á staðnum er meðaltalsfrávik afar lítið þegar lengra tímabil er skoðað. Þau gögn og úttektir staðfestu að framkvæmd og framfylgni með endurvigtun voru almennt til fyrirmyndar og vísbendingar voru um að fáir aðilar stæðu að baki meginhluta frávika sem fundust. Gögnin gáfu ekki vísbendingar um að kerfisbundið væri verið að upplýsa ranglega um hærra íshlutfall þannig að afli væri skráður minni en hann í raun var.

Einnig er mikilvægt að horfa til breytinga sem gerðar voru sumarið 2017 er vörðuðu framkvæmd, eftirlit og viðurlög vegna brota á ákvæðum laga og reglugerða um endurvigtun. Eftirlit var hert og viðurlög þyngd. Fiskistofa hefur nú heimild til að fylgjast með allri vigtun vigtarleyfishafa í allt að sex vikur ef viðkomandi verður uppvís að verulegu fráviki á íshlutfalli í afla skips miðað við meðaltal í fyrri löndunum. Vigtunarleyfishafi ber allan kostnað af eftirliti þennan tíma. Sé um ítrekuð, veruleg frávik að ræða, skal Fiskistofa afturkalla vigtunarleyfi hjá viðkomandi í allt að eitt ár. Með þessum ákvæðum var aukið enn frekar aðhald við endurvigtun afla. Þessar auknu heimildir Fiskistofu til að fylgjast með endurvigtun afla hafa gefið góða raun. Að mati SFS er æskilegt að reynsla komist á núverandi fyrirkomulag áður en ráðist er í viðbótareftirlit með tilheyrandi kostnaði og óhagræði fyrir fyrirtæki.

SFS leggja mikla áherslu á að aflaskráning sé rétt og hafa ávallt talað fyrir því að taka eigi af festu á þeim aðilum sem fara gegn ákvæðum laganna. Hins vegar er ekki síður mikilvægt að ekki séu gerðar ónauðsynlegar kröfur sem geta komið niður á gæðum afurða, minnkað verðmæti eða íþyngt fyrirtækjum úr hófi.

Núverandi fyrirkomulag endurvigtunar hefur reynst vel og stuðlað að meiri gæðum og auknu verðmæti sjávarafurða. Endurvigtun er órjúfanlegur hluti þeirrar keðju að skrá rétt hvaða afli berst að landi. Sé úrbóta þörf telja SFS mikilvægt að samráð verði haft við samtökin um mögulegar lausnir. Ávinningi sem þegar hefur verið náð má ekki glutra niður með lítt ígrunduðum grundvallarbreytingum.

Eftirlit með brottkasti
Upptaka kvótakerfis var mikið gæfuspor í mörgu tilliti. Að því er brottkast varðar, þá hafði kvótakerfið þau jákvæðu áhrif að umgengni um auðlindir sjávar varð verulega betri. Hér á árum áður myndaðist því miður hvati til að henda fiski helst þegar kvóti var mjög takmarkaður samanborið við veiðigetu skips. Vandmál fyrri tíðar voru þannig aðallega rakin til bágs ástands þorskstofnsins og skorts á sveigjanleika í kerfinu. Með takmörkuðum heimildum til veiða á þorski, en jafnvel auknum heimildum til veiða á tegundum líkt og ýsu og ufsa, kom vandamálið glögglega í ljós. Í blönduðum veiðum þessara tegunda, þar sem aflaheimildir í þorski voru af skornum skammti, var honum jafnvel kastað. Niðurstaða samstarfsnefndar, sem skipuð var af þáverandi sjávarútvegsráðherra árið 1994 og átti að gera tillögur að bættri umgengni um auðlindir sjávar, var að efling þorskstofnsins væri helsta lausn brottkasts og löndunar framhjá vigt.

Okkur hefur blessunarlega tekist vel til. Viðmiðunarstofn þorsks hefur vaxið úr 688 þúsund tonnum árið 2007 í 1.356 þúsund tonn árið 2018. Sú mikilvæga meginregla gildir hér á landi að allan afla, sem kemur í veiðarfæri skal koma með að landi og láta vigta í löndunarhöfn. Brottkast er því ólögmætt. Löggjafinn áttaði sig einnig á því, í samræmi við tillögur sérfræðinga, að nauðsynlegt væri að samhæfa hvata og markmið. Framsal aflaheimilda var grundvallarþáttur í þessari samhæfingu og aðilar geta nú gert ýmis konar ráðstafanir þegar um blandaðar veiðar er að ræða. Þannig er t.d. unnt að sækja sér aflaheimildir á markaði, framkvæma tegundatilfærslu eða nýta svokallaðan VS-afla samkvæmt reglugerð. Af þessum sökum eru hverfandi hvatar til staðar í kerfinu til að ástunda brottkast. Að því leyti til eru SFS ósammála þeirri fullyrðingu ríkisendurskoðunar, sem ekki er rökstudd, að sterkir hagrænir hvatar séu til staðar.

Í niðurstöðum ríkisendurskoðunar er vikið að því að engar rannsóknir fari fram af hálfu Hafrannsóknarstofnunar á tegundaháðu brottkasti og gagnasöfnun um lengdarháð brottkast hafi dregist talsvert saman. Vandkvæði þessi eru keimlík þeim vandkvæðum sem hér hefur áður verið lýst og varða starfsemi Fiskistofu. Fjármagni sem til fellur í formi veiðigjalds er ekki ráðstafað í samræmi við mikilvæg lögbundin verkefni Hafrannsóknarstofnunar. Endurskoðun á rekstri þeirrar stofnunar, samhliða mögulegu auknu fjármagni, er því nauðsynleg og löngu tímabær.

Af tilefni umræðu um brottkast, árétta SFS það sem áður hefur verið sagt; að fullur vilji er til þess að útrýma brottkasti. Allir þeir sem bera ábyrgð, sjávarútvegsfyrirtæki, sjómenn og stjórnvöld, eiga ávallt að leita skýringa og leiða til að gera enn betur. Einstakur árangur náðist síðast þegar þessir aðilar náðu saman um sameiginlegan skilning á mikilvægi kerfislegra hvata til að ráðast að vandamáli tengdu brottkasti. Hvorki aukið eftirlit né strangari viðurlög munu standa slíkum leiðum framar.

Eftirlit með samþjöppun aflaheimilda
Umfjöllun ríkisendurskoðunar um eftirlit Fiskistofu með samþjöppun aflaheimilda má skilja með þeim hætti að eftirlit þetta sé í raun ekki viðhaft. Sú ályktun kemur fyrirtækjum í sjávarútvegi nokkuð á óvart. Fyrirtækin senda Fiskistofu reglulega, líkt og lög kveða á um, þær upplýsingar sem þörf er á. Þá hefur Fiskistofa aukinheldur allar heimildir til að óska allra þeirra gagna sem stofnunin telur þörf á til að meta samþjöppun aflaheimilda hlutaðeigandi aðila, sbr. 2. mgr. 17. gr. laga um stjórn fiskveiða. Þá hefur Fiskistofa heimildir til beitingu viðurlaga ef ekki er orðið við þessu, sbr. 25. gr. sömu laga.

Þá er óskiljanleg sú afstaða að ríkisendurskoðunar að skilgreining tengdra aðila sé að einhverju leyti óljós. Hugtakið tengdir aðilar er sérstaklega skilgreint í 4. mgr. 13. gr. laga um stjórn fiskveiða. Sú skilgreining er síst óljósari en þekkist í annarri löggjöf, líkt og í lögum um verðbréfaviðskipti eða samkeppnislögum, svo dæmi séu tekin. Ekki verður því séð að sérstök ástæða sé til breytinga á löggjöfinni í þessu tilviki. Þjálfun starfsfólks á þessu lögfræðilega úrlausnarefni væri líklegri til að leysa þennan þátt eftirlits.

Að lokum
Nú þegar skýrsla ríkisendurskoðunar liggur fyrir er mikilvægt að huga að næstu skrefum. Auðsýnt er að Fiskistofu hefur ekki tekist með fullnægjandi hætti að sinna þeim verkefnum sem henni eru falin. Ástæður þess kunna að vera margar. Því fer hins vegar fjarri að aukið fjármagn eða harðari viðurlög muni bæta úr. Af þeim sökum er mikilvægt að allir haghafar hafi samstarf um að koma málum í betri farveg. Í því samstarfi mun ekki standa á SFS að veita liðsinni.”