Veikburða og óskilvirkt eftirlit Fiskistofu

„Ef ekki verður brugðist við þeim annmörkum sem eru til staðar á starfsemi Fiskistofu með viðunandi hætti er ljóst að eftirlit með nýtingu auðlinda hafsins og samþjöppun aflaheimilda verður áfram veikburða, óskilvirkt og ekki í samræmi við forsendur og ákvarðanir Alþingis.“

Svo segir í skýrslu Ríkisendurskoðunar um starfsemi Fiskistofu. Skýrslan er birt á heimasíðu Ríkisendurskoðunar:

„Sjávarútvegur er einn veigamesti og arðbærasti atvinnuvegur landsins og standa ríkir almannahagsmunir til þess að eftirlit með umgengni og nýtingu sjávarauðlindarinnar sé traust og í samræmi við lög. Markmið laga nr. 57/1996 um umgengni um nytjastofna sjávar og laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða eru m.a. að stuðla að verndun en einnig sjálfbærri og hagkvæmri nýtingu fiskistofna á Íslandsmiðum. Jafnframt er lögunum ætlað að tryggja trausta atvinnu og byggð í landinu og hámarksafrakstur til langs tíma fyrir íslensku þjóðina. Í því samhengi er mikilvægt að vigtun sjávarafla fari rétt fram, að spornað sé við brottkasti undirmálsafla eða verðminni tegunda og að ákvæði laga um stjórn fiskveiða hver snúa að hámarki aflahlutdeildar séu virt.

Samkvæmt lögum nr. 36/1992 um Fiskistofu annast stofnunin framkvæmd laga um stjórn fiskveiða og eftirlit með fiskveiðum. Eftirlit Fiskistofu er mikilvægur liður í stefnu stjórnvalda um sjálfbærar og ábyrgar veiðar og að markmiðum aflamarkskerfisins sé náð. Eftirlitið þarf að vera skilvirkt og gagnsætt og hafa tilætluð fælingar- og varnaðaráhrif enda geta verið sterkir fjárhagslegir hvatar til að fara á svig við lögbundin ákvæði um vigtun, brottkast og samþjöppun aflaheimilda. Grunur eða vísbendingar um slíka háttsemi hafa reglulega komið fram. Brýnt er að eftirlit Fiskistofu sé í stakk búið til að takast á við eftirlitsverkefni sín sem eru í senn umfangsmikil og flókin.

Takmarkað eftirlit

Veiðieftirlitssvið Fiskistofu hefur m.a. eftirlit með vigtun og skráningu afla auk þess að gefa út bæði endurvigtunar- og heimavigtunarleyfi í samræmi við 11. og 19. gr. reglugerðar nr. 745/2016 um vigtun og skráningu sjávarafla. Reglugerðin er m.a. sett með heimild í áðurnefndum lögum um umgengni um nytjastofna sjávar. Árin 2013‒17 náði eftirlit Fiskistofu, þar sem fulltrúi stofnunarinnar stóð yfir vigtun hjá vigtunarleyfishöfum, að meðaltali til innan við hálfs prósents af lönduðum afla hér á landi. Hafa verður í huga að eftirlitið byggir á áhættumati.

Þær upplýsingar sem Ríkisendurskoðun aflaði við úttekt þessa benda til þess að framkvæmd vigtunar á hafnarvog sé misjöfn og ekki ávallt í samræmi við lög og fyrirmæli stjórnvalda. Verulegir áhættuþættir eru til staðar og eftirlit með vigtuninni er ófullnægjandi. Í september 2018 undirrituðu Fiskistofa og Hafnasamband Íslands samstarfsyfirlýsingu um framkvæmd vigtarmála. Markmið samstarfsins er m.a. að bæta eftirlit og framkvæmd vigtunar. Slíkar úrbætur eru að mati ríkisendurskoðanda mikilvægar en auk þeirra er brýnt að aðbúnaður hafna til vigtunar verði kannaður og að settar verði lágmarkskröfur í því sambandi. Þannig sé tryggt eins og kostur er að allur afli sé veginn og skráður með ásættanlegri nákvæmni. Jafnframt mætti kanna kosti og galla þess að færa vigtun á hafnarvog undir forræði Fiskistofu.

Á grundvelli þeirra gagna og upplýsinga sem Ríkisendurskoðun aflaði er ljóst að eftirlit Fiskistofu með vigtun sjávarafla, hvort heldur sem er á hafnarvog eða hjá aðilum sem hafa leyfi til endur- eða heimavigtunar, er takmarkað og efast má um að það skili tilætluðum árangri. Núverandi fyrirkomulag vigtunar leyfir í raun umtalsverð frávik í skráningu heildarmagns á sama tíma og Fiskistofa hefur ekki sinnt skilvirku eftirliti. Að mati ríkisendurskoðanda þarf að grípa til markvissra ráðstafana til að bæta úr þessu og tryggja skilvirkt og árangursríkt eftirlit með vigtun og skráningu sjávarafla.

Áhættumat og viðvera um borð

Eftirlit með brottkasti bæði verðlítilla tegunda (tegundaháðu brottkasti) og smærri fiska verðmætra tegunda (lengdarháðu brottkasti) byggir á áhættuflokkun Fiskistofu og viðveru eftirlitsmanna um borð í veiðiferðum. Eftirlitið er ýmsum vandkvæðum háð enda á möguleikinn á brottkasti við um allan íslenska flotann sem árið 2017 taldi 1.342 skip og báta. Eftirlitið er áhættumiðað og byggir m.a. á gögnum um aflasamsetningu skipa. Við rannsókn brottkastsmála hafa eftirlitsmenn Fiskistofu til hliðsjónar vinnulýsingar og verklagsreglur stofnunarinnar um þau verkefni.

Við úttekt Ríkisendurskoðunar kom fram að atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti telur að brottkast sé óverulegt innan íslenska fiskveiðiflotans þrátt fyrir þá sterku hagrænu hvata sem eru til staðar. Ríkisendurskoðandi bendir á að Hafrannsóknastofnun hefur ekki ráðist í neinar rannsóknir á tegundaháðu brottkasti í rúman áratug auk þess sem gagnasöfnun um lengdarháð brottkast hefur dregist talsvert saman undanfarin ár. Í ljósi þessa og að eftirlit með brottkasti er afar takmarkað, veikburða og ómarkvisst er ekki tilefni til fullyrðinga um umfang þess. Taka verði alvarlega áhyggjur og vísbendingar um að brottkast sé stundað. Raunverulegur árangur eftirlitsins er auk þess á huldu enda liggja hvorki fyrir skýr árangursviðmið eða árangursmælikvarðar af hálfu stjórnvalda.

Tengsl ekki könnuð

Eftirlit Fiskistofu, með því hvort yfirráð einstakra eða tengdra aðila yfir aflahlutdeildum sé í samræmi við það hámark sem er skilgreint í lögum um stjórn fiskveiða byggir fyrst og fremst á tilkynningum frá handhöfum aflahlutdeilda. Athugun Fiskistofu á því hvort einstök félög eða aðilar séu yfir lögbundnum mörkum á sér stað tvisvar á ári. Samkvæmt úttekt Ríkisendurskoðunar verður ekki séð að Fiskistofa kanni yfirráð tengdra aðila yfir aflahlutdeildum með markvissum og reglubundum hætti í samræmi við ákvæði 13. gr. laga um stjórn fiskveiða. Þó ræðst stofnunin í einstaka tilfellum í sérstakar frumathuganir á yfirráðum fyrirtækja yfir aflahlutdeildum þegar grunur leikur á að tengdir aðilar hafi farið yfir leyfileg mörk. Að öðru leyti treystir stofnunin nánast alfarið á tilkynningarskyldu handhafa aflahlutdeilda.

Úrbóta er þörf

Ljóst er að atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti lagði árin 2013‒17 talsverða vinnu í undirbúning lagafrumvarpa sem áttu að styrkja eftirlit Fiskistofu en þau frumvörp náðu ekki fram að ganga. Engir formlegir starfs- eða vinnuhópar voru skipaðir með aðkomu ráðuneytisins sem áttu að endurskoða lög og reglur um vigtun sjávarafla, brottkast eða samþjöppun aflaheimilda.

Eftirlit Fiskistofu með vigtun, brottkasti og samþjöppun aflaheimilda styður ekki með viðunandi hætti við markmið laga um stjórn fiskveiða og laga um umgengni um nytjastofna sjávar. Eftirlitið er í eðli sínu erfitt í framkvæmd og snýr að starfsemi þar sem miklir hagsmunir eru í húfi. Benda verður á að stjórnendur Fiskistofu telja að stofnunin sé og hafi verið undirmönnuð miðað við fjölda og umfang eftirlitsverkefna. Ómögulegt sé að sinna öllu því eftirliti sem henni ber að sinna m.a. vegna skorts á úrræðum og viðurlögum. Auk þess telur stofnunin að endurskoða þurfi ákvæði laga um stjórn fiskveiða sem snúa að hámarks aflahlutdeild. Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti hefur tekið undir að skilgreining laganna á „tengdum aðilum“ orki tvímælis. Ráðuneytið hefur að öðru leyti talið að Fiskistofa hafi uppfyllt eftirlitsskyldu sína með vigtun, brottkasti og samþjöppun miðað við þær fjárheimildir sem stofnunin hefur haft yfir að ráða.

Til að Fiskistofa geti sinnt eftirliti með skilvirkum og árangursríkum hætti þarf að ráðast í ýmsar úrbætur. Mikilvægt er að skilgreind verði skýr árangursmarkmið um eftirlitshlutverk Fiskistofu, að mótuð sé skýr afstaða til þess hverju eftirlitið á að skila og að gripið sé til nauðsynlegra ráðstafana til að árangursmarkmiðum verði náð. Í þeirri vinnu þarf m.a. að endurskoða fjölda þeirra starfsmanna sem sinna eftirliti, taka skýra afstöðu til þeirra vandkvæða sem hafa háð eftirliti stofnunarinnar og leysa úr þeim. Ef ekki verður brugðist við þeim annmörkum sem eru til staðar með viðunandi hætti er ljóst að eftirlit með nýtingu auðlinda hafsins og samþjöppun aflaheimilda verður áfram veikburða, óskilvirkt og ekki í samræmi við forsendur og ákvarðanir Alþingis.“