Stjórnsýsla í kringum sjókvíaeldi veikburða og brotakennd

„Stjórnsýsla og eftirlit með sjókvíaeldi hafa reynst veikburða og brotakennd og vart í stakk búin til að takast á við aukin umsvif greinarinnar á síðustu árum. Breytingum á lögum um fiskeldi sem var ætlað að stuðla að vexti og viðgangi greinarinnar í sátt við bæði samfélag og umhverfi var ekki fylgt eftir með því að styrkja stjórnsýslu og eftirlit þeirra stofnana sem mæðir mest á. Þær breytingar sem gerðar voru á lögum um fiskeldi árin 2014 og 2019 hafa að takmörkuðu leyti náð markmiðum sínum. Hvorki hefur skapast aukin sátt um greinina né hafa eldissvæði eða heimildir til að nýta þann lífmassa sem talið er óhætt að ala á tilteknum hafsvæðum verið úthlutað með útboði af hálfu matvælaráðherra. Við úttekt Ríkisendurskoðunar kom raunar í ljós að hvorki hagsmunaaðilar, viðkomandi ráðuneyti né þær stofnanir sem koma að stjórnsýslu sjókvíaeldis eru fyllilega sátt við stöðu mála og þann ramma sem stjórnsýslu og skipulagi sjókvíaeldis hefur verið markaður,“ segir í niðurstöðukafla viðamikillar stjórnsýsluúttekt Ríkisendurskoðunar um lagaframkvæmd, stjórnsýslu og eftirlit með sjókvíaeldi. Úttektin var kynnt stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis í morgun.

Stefnulaus uppbygging
Í úttektinni er fjallað um alls 23 ábendingar sem sendar voru ráðuneytum og stofnunum og eru viðbrögð þeirra birt í skýrslunni. Þá er í skýrslunni meðal annars fjallað um mat á um lagaramma og stjórnsýslu í kringum sjókvíaeldi, skilgreiningu eldissvæða, burðarþolsmat eldissvæða, áhættu erfðablöndunar, leyfisveitingar og fleiri atriði.
Í heild sinni er dregin upp dökk mynd af brotalömum í stjórnsýslu í kringum atvinnugreinina.
„Talsverð skörun er á milli krafna fyrir starfsleyfi og rekstrarleyfi en athygli vekur að formlegt samstarf ráðuneyta umhverfis og matvæla er nánast ekkert þegar kemur að fiskeldi. Þannig hafa verið settar reglur um rekstrarleyfi sem skarast á við ákvæði um starfsleyfi og öfugt. Að mati Ríkisendurskoðunar er nauðsynlegt að bæta úr þessu og koma á ítarlegra samráði. Ekki er óeðlilegt að tvö stjórnvöld komi að leyfisveitingu til reksturs fiskeldis enda um flókna og mengandi starfsemi að ræða. Hins vegar mætti skoða hvort hægt væri að samræma ákvæði um starfs- og rekstrarleyfi undir ein lög um fiskeldi, útfært þannig að núverandi kröfur og reglur haldi gildi sínu. Þá þarf að fara yfir valdmörk stofnana þegar kemur að þeim ákvæðum sem sett eru í leyfin. Einnig er ástæða til að skoða hvort rétt sé að færa alla leyfisveitingu í fiskeldi til eins stjórnvalds eða mynda öflug þverstofnanaleg teymi um leyfisveitingarnar. Æskilegt væri að sú samvinna yrði lögbundin eða formfest með öðrum hætti. Áríðandi er að sú sérþekking sem byggst hefur upp innan einstakra stofnana fái áfram að njóta sín.“
Stefnuleysi er í úttektinni sagt hafa ríkt í uppbyggingu og rekstri sjókvía og hvað varðar samþjöppun eignarhalds.
„Samþjöppun eignarhalds, stefnulaus uppbygging og rekstur sjókvía á svæðum sem vinna gegn því að auðlindin skili hámarks ávinningi fyrir ríkissjóð hefur fest sig í sessi án mikillar umræðu eða atbeina stjórnvalda. Verðmætum í formi eldissvæða og lífmassa hefur verið úthlutað til lengri tíma án endurgjalds og dæmi eru um að uppbygging sjókvíaeldis skarist á við aðra mikilvæga nýtingu strandsvæða, svo sem siglingaleiðir, helgunarsvæði fjarskipta- og raforkustrengja og við hvíta ljósgeira siglingavita.“

Kapphlaup um eldissvæði
Í úttektinni er rakið að í lögum um fiskeldi frá árinu 2008 hafi verið kveðið á um að ráðherra skyldi ákveða skiptingu fiskeldissvæða meðfram ströndum landsins ef vistfræðileg eða hagræn rök mæltu með því, að fengnum umsögnum fag- og hagsmunaaðila.
„Ráðherra nýtti ekki þessa heimild og rekstraraðilar gátu því hafið undirbúning fyrir sjókvíaeldi hvar sem er fyrir utan skilgreind friðunarsvæði, sbr. auglýsingu nr. 460/2004, með því að hefja matsferli í samræmi við þágildandi lög um mat á umhverfisáhrifum. Þó yrði ávallt að taka tillit til viðmiða um afmörkun eldissvæða og lágmarksfjarlægða milli sjókvíaeldisstöðva í þágildandi reglugerð um fiskeldi. Þessi lagarammi bauð í raun upp á kapphlaup um eldissvæði sem hefur m.a. leitt af sér ágreining milli umsækjenda, ósamræmi við aðra nýtingu á viðkomandi svæðum og unnið gegn markmiðum um að heildarnýting svæða væri sem hagkvæmust. Þá voru dæmi um að ófullkomnar matstillögur og leyfisumsóknir væru sendar inn til meðferðar í stjórnsýslunni með það að markmiði að vera á undan næsta rekstraraðila. Við lagabreytingar árið 2019 var innleitt nýtt kerfi þar sem ráðherra tekur ákvörðun um hvaða firði eða hafsvæði skal meta til burðarþols og hvenær. Þegar burðarþol er metið tekur Hafrannsóknastofnun jafnframt ákvörðun um hvernig skipta eigi viðkomandi hafsvæði í eldissvæði sem eru síðan auglýst og boðin út. Þetta kerfi er þó ekki enn komið til framkvæmda og óljóst er hvernig því verður háttað í reynd. Ekkert þeirra leyfa sem gefin hafa verið út til starfsemi sjókvíaeldis í dag hefur fengið umfjöllun á hverju þeirra stiga sem núgildandi ferill gerir ráð fyrir samkvæmt lögum.“

Skýrsla Ríkisendurskoðunar